En 2010, le G 20 s’est accordé sur la mise en place de mécanismes de liquidation ou de sauvetage des banques qui ne fassent pas appel à l’argent public. Dis plus clairement : les contribuables ne doivent pas payer pour les risques inconsidérés pris par des banques. Depuis, cependant, les choses n’ont pas beaucoup avancé. Au sein de l’UE, notamment, la Directive « bail-in » proposée par la Commission européenne est toujours en discussion, les différents pays ne s’accordant pas sur la latitude qui doit être laissée aux Etats pour sauver leurs banques. Le projet de confier à une autorité européenne le soin de s’occuper des banques en défaut et de créer un fonds unique de résolution, dans le cadre de l’Union bancaire, a été rejeté le 10 juillet dernier.

En France, la loi bancaire qui vient d’être votée prévoit la constitution d’un Fonds de garantie des dépôts et de résolution (FGDR), reprenant le Fonds de garantie des dépôts, déjà abondé par les banques (actuellement à hauteur de 2 milliards €). La taxe de risque systémique, mise en place en 2011, pourrait être également versée au Fonds. Doublée en 2013, elle doit rapporter 880 millions €. D’ici 2020, il est prévu que le FGDR soit doté de 10 milliards €. Cela représente… 1% des dépôts bancaires en France.

Un principe de solidarité de place a ainsi été retenu. En cas de faillite d’une banque, les autres banques devront dédommager les déposants à travers un Fonds de garantie dont les moyens paraissent pourtant assez faibles. Cela invite à croire que l’Etat pourra également intervenir. La loi bancaire lui réserve cette possibilité en effet. Depuis deux ans, les banques doivent chacune soumettre à l’ACPR un Plan préventif de rétablissement, envisageant leur sauvetage, en cas de défaut, sans faire appel à l’argent public (l’Autorité bancaire européenne prépare actuellement les standards techniques de ces plans). Chaque plan devra désormais être validé par l’ACPR qui, le cas échéant, pourra imposer des modifications portant sur les activités ou sur la structure des établissements. Ensuite, si en cas de défaillance le plan échoue, l’ACPR pourra enclencher une procédure de résolution et l’Etat, donc, intervenir directement.

Dans ces conditions, la réglementation bancaire parait en définitive reposer sur un non-dit : quant à l’affichage, les banques seront seules responsables de leurs potentiels errements. Mais dans les faits, l’Etat sera là, prêt à les sauver. Cela n’est pas d’aujourd’hui et l’on n’a pas attendu la crise de 2008 pour invoquer le too big to fail. Il inspira déjà le sauvetage des caisses d’épargne américaines ou des banques japonaises au début des années 90. En France, il suffit de rappeler qu’au même moment seule la banque Pallas Stern fut fermée (1995) quand furent sauvés le GAN-CIC, le Crédit Lyonnais, le Crédit foncier, le Comptoir des entrepreneurs, … Mais une nouvelle réalité est apparue depuis lors : la BCE, assurant le refinancement en dernier ressort des banques, comme à travers ses deux LTRO ou de manière moins ouverte et même opaque. L’année dernière, en effet, la presse allemande a pu accuser la Banque centrale européenne d’avoir sauvé les banques françaises en leur permettant de se refinancer à ses guichets en déposant en garantie des titres, les Short-Term European Papers (STEP), dont les prix de marché ne sont pas vraiment connus. Les banques centrales de chaque pays sont censées évaluer leur éligibilité au refinancement de la BCE mais, échangés de gré à gré, ces titres de créance négociables déposés chez Euroclear n’apparaissent pas dans les principales bases de données. La plateforme CEPH, qui collecte les collatéraux mis en gage auprès de la BCE, leur donne donc un prix théorique, que la BCE peut éventuellement rajuster ensuite. En 2011, on a parlé d’un montant des STEP de 445 milliards €, dont les deux tiers détenus par les trois premières banques françaises. Or ce qui fait problème, en l’occurrence, n’est pas l’intervention de la BCE mais qu’on puisse la soupçonner d’intervenir de manière plus ou moins cachée, ce qui laisse planer un doute sérieux sur la santé réelle des établissements et contribue donc activement à paralyser le marché interbancaire.

Par ailleurs, le fait que la BCE soit là, prête à aider les banques, est à même de vider largement de sa substance toute réglementation en appelant à la responsabilité des établissements en cas d’accident. A rebours de toutes les intentions affichées, l’attitude des autorités n’invite pas les banques à la prudence et peut même prendre certains aspects d’une situation de capture du régulateur par le régulé.

Comme le rappelle ce graphique édité par la BRI, le soutien public potentiel exerce, depuis la crise, un impact considérable sur la notation des établissements bancaires :

Toutefois, il est difficile d’envisager une réglementation efficace qui n’invite pas les établissements à une meilleure autorégulation, ce qui suppose que soit reconnue la possibilité de mise en faillite, sans secours de l’Etat, des mauvaises banques. Au lieu de quoi, la réglementation semblera se contenter d’encourager leur capacité d’absorption des pertes, à travers le renforcement de leurs fonds propres et l’émission de titres hybrides de dette subordonnée ou incluant une clause de conversion, pour limiter d’autant la facture pour le contribuable. Les 5 premières banques françaises portent aujourd’hui ainsi 1 000 milliards € de financements longs, dont 250 milliards d’actions et 50 milliards de dettes subordonnées, soit une capacité d’absorption de 300 milliards €.

En revanche, pour le moment, il n’est pas encore question, en cas de défaut d’un établissement, de ne plus garantir le remboursement des créances senior portées par des investisseurs institutionnels (dont les autres banques). L’accord européen du 27 juin dernier prévoit en effet qu’en cas de défaut d’établissements bancaires les Etats pourront choisir d’exclure certains passifs de la procédure de liquidation, dont les créances senior. A la seule condition que des pertes équivalentes à 8% du passif aient été supportées par les créanciers, ces passifs pourront être remboursés par des ressources alternatives, fournies par l’Etat (y compris à travers une nationalisation) ou le Mécanisme européen de stabilité. Déjà, en Espagne, comme en Irlande, les créanciers seniors ont été remboursés aux frais des contribuables européens. Il s’agissait, a-t-on alors avancé, d’éviter de créer des foyers de contagion financière. Certes mais encore s’agit-il d’en tirer les conséquences : une sorte d’impunité est ainsi confortée, qui ne pousse à la prudence ni les banques, ni les investisseurs, tandis qu’une sorte de subvention indirecte est apportée aux banques imprudentes pour se refinancer.

Certes, si le remboursement des créances senior n’est plus garanti en cas d’un défaut, cela augmentera le financement de ces dernières. Mais c’est seulement sous cette condition de prudence que le risque systémique pourra le mieux être prévenu, alors qu’aujourd’hui les créances sont garanties au nom de ce risque, ce qui ne contribue pas à l’amoindrir, au contraire.

C’est en fait une question de cohérence : soit les Etats ou la BCE sont en dernier ressort les garants des banques et il faut alors réinstaurer un encadrement du crédit (Bâle III y pousse mais n’y suffit pas !). Soit le refinancement des banques est laissé au marché et il faut alors favoriser la vérité des prix. Actuellement, ni l’une ni l’autre de ces orientations n’est clairement définie, tandis qu’on assiste à une course aux collatéraux éligibles aux guichets de la BCE qui n’est pas sans risques (appels de marge en cas de dépréciation des garanties, réutilisations). Le montant des collatéraux mobilisés par le système financier international (12 000 milliards $, selon le FMI) a doublé depuis 2007.

Peut-être cette situation changera-t-elle prochainement mais pour une mise en œuvre qui n’interviendra sans doute pas avant 2018. Dans l’attente, faute d’une position ferme, le régulateur pourrait bien créer autant de risques qu’il n’en prévient ! A ceci, sa réponse consiste à couper les banques en deux…

Guillaume ALMERAS/Score Advisor

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