Bâle III définit, à l’horizon 2019, trois volants complémentaires de fonds propres :

  • Le premier, intégré au Tier 1, est un volant de conservation (2,5% des actifs pondérés des risques) visant à préserver la continuité d’exploitation des banques et, plus précisément, à limiter la distribution de dividendes lorsque le ratio de fonds propres se détériore (<7%), notamment du fait de la baisse des bénéfices. En 2008, en effet, il fut constaté, alors que leurs bénéfices fondaient, que les banques prenaient sur leurs fonds propres pour maintenir inchangé le niveau de dividendes versés (5% des fonds propres comptables, selon la BRI). Au total, ce volant de sécurité n’a rien de contracyclique.
  • Le second volant (pouvant aller jusqu’à 2,5%) est constitué en période favorable, en prévision des temps difficiles. Malgré cette définition très floue, c’est un volant contracyclique.
  • Le troisième volant (de 1% à 2,5%) s’applique aux seuls établissements financiers d’importance systémique. Laissé à la main des régulateurs nationaux, il est susceptible de jouer un rôle contracyclique.

Ces mesures semblent assez faibles s’il s’agit de compenser une réglementation fortement procyclique par construction et de prévenir particulièrement les risques liés au financement de bulles spéculatives (voir notre précédent billet). Par ailleurs, l’ensemble ne favorise pas l’autorégulation des établissements, étrangement délaissée depuis la suppression des provisionnements ex ante par les IFRS.

Ce qui est important, c’est que Bâle III redonne timidement mais sûrement la main aux régulateurs sur l’activité même des établissements – ainsi pour la distribution des dividendes. En France, la toute récente loi bancaire va également dans ce sens et c’est peut-être sa disposition la plus importante, quoiqu’elle soit passée pratiquement inaperçue. Le Haut Conseil de stabilité financière (l’ex Conseil de régulation financière et de risque systémique) pourra en effet, sur proposition du Gouverneur de la Banque de France, exiger une augmentation des fonds propres des établissements, pour éviter une croissance excessive du crédit ou prévenir un risque aggravé de déstabilisation du système financier. Il pourra également fixer certaines conditions d’octroi des crédits, afin de prévenir l’apparition de mouvements de hausses excessives sur le prix des actifs de toute nature ou d’un endettement excessif des agents économiques.

Ce sont de véritables mesures d’encadrement du crédit qui sont réintroduites ainsi, dont la possible application, toutefois, ne peut à ce stade que laisser circonspect ; ceci ne tenant pas seulement aux moyens dont dispose réellement le régulateur face aux banques.

Après la crise de 2008, on a pu reprocher aux autorités réglementaires de ne pas être assez intrusives, d’être trop respectueuses vis-à-vis des patrons des banques. Le FMI l’a exprimé dans une note au titre explicite : The Making of good supervision: learning to say no ! Et certes, en septembre 2008, le Financial Times pouvait pointer un certain nombre de grands établissements internationaux qui excédaient largement les ratios réglementaires. Au début des années 90, quand il devint clair que la solvabilité des caisses d’épargne américaine ne reposait que sur des contorsions comptables, on accusa les autorités d’avoir préférer leur laisser le temps de se rétablir plutôt que les obliger à fermer. On peut se demander si l’on n’a pas agi de même récemment avec un certain nombre d’établissements européens.

Toutefois, la question est bien plus vaste et doit en fait être posée dans le cadre de la politique monétaire. S’il s’agit de prendre des mesures contracycliques, cela revient d’une manière ou d’une autre à encadrer le crédit, sans quoi toute mesure ne pourra qu’être symbolique. La Banque nationale suisse, face au constat d’une surchauffe du marché immobilier depuis le début de l’année, a ainsi imposé aux banques un provisionnement contracyclique de… 1%. Or cela n’est véritablement possible que si les banques se refinancent principalement auprès de la banque centrale. Dès lors qu’elles peuvent directement se refinancer sur le marché, le régulateur n’a plus la main. Un risque non maitrisable apparait alors inévitablement, que la réglementation ne permet pas de prévenir et qui concerne la possibilité d’une crise, liée à la formation d’une bulle spéculative, dont l’ampleur peut être susceptible de provoquer l’effondrement d’établissements.

Dans une telle situation, la position de prêteur en dernier ressort est des plus inconfortables : la puissance publique ne mesure pas précisément à quoi elle est exposée mais elle sait qu’elle devra renflouer des établissements qui paraitront, rétrospectivement, avoir pris des risques outre mesure. Bien entendu, logiquement, il ne devrait pas y avoir de prêteur en dernier ressort en économie de marché. Mais, compte tenu de l’impact que les défaillances bancaires sont à même d’exercer sur l’ensemble de l’économie, la puissance publique ne peut guère manquer d’intervenir. Tout ce qu’elle peut viser, à travers la réglementation bancaire est de limiter la casse, par exemple en coupant les banques en deux.

Nous en sommes là et les rodomontades concernant le renforcement de la surveillance bancaire, l’inflation des textes et des mesures n’en peuvent mais : les risques de crise financière sérieuse ne sont pas aujourd’hui véritablement appréhendés, sinon à travers d’incertains stress tests. Accepter de le reconnaitre permettrait sans doute d’avancer, notamment en intégrant, dans l’architecture réglementaire, un rôle de prêteur en dernier ressort que rien ne définit précisément aujourd’hui et que certains peuvent être tentés de biffer, estimant qu’il n’a pas lieu d’être. La crise a cependant montré que, pour les banques, leur refinancement auprès d’une banque centrale demeure une soupape indispensable. Dès lors, on peut sans doute y trouver un levier pour développer, sans revenir à l’encadrement du crédit, une discipline de marché. Toutefois, même si c’est l’orientation qui se dégage, inévitablement, des dispositions contracycliques de Bâle III, comme de celles de la récente loi bancaire française, cela ne peut s’envisager qu’à terme, compte tenu des évolutions statutaires, notamment de la BCE, qui seraient nécessaires. De plus, une étape préliminaire s’impose aux autorités réglementaires : exiger plus de transparence sur les activités bancaires, notamment les dérivés.

Guillaume ALMERAS/Score Advisor

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