La plupart des observateurs ont été sévères à propos de l’accord sur l’Union bancaire européenne obtenu à l’arrachée courant décembre et présenté par ses signataires comme une grande avancée, un « moment historique ». Pourtant, si les commentaires défavorables ont été nombreux, les principales conséquences de l’accord – qui sautent aux yeux – ont rarement été clairement énoncées.

L’union bancaire européenne repose sur trois piliers : une supervision unique des plus importants établissements, confiée à la BCE dès 2014. Un Fonds européen de garantie, abondé par les banques et permettant de faire face à la défaillance de l’une d’entre elles. Il existera véritablement en 2025 et devrait alors atteindre 55 milliards €, soit 1% des dépôts de la zone €. Troisième pilier enfin : un mécanisme de résolution unique. Pour les principaux établissements de la zone, les décisions de liquidation ou de sauvetage des banques en difficulté seront prises par un unique conseil européen.

Tout ceci parait fort bien mais, dans le détail, le dispositif a de quoi surprendre. Un unique conseil de résolution ? Il comptera cinq membres permanents, ainsi que des représentants des Etats. Le Conseil européen et la Commission européenne pourront s’opposer à ses décisions et, le cas échéant, le Conseil des ministres des finances assurera l’arbitrage. On tient à pouvoir décider très rapidement du sort des établissements en difficulté. Mais le Financial Times a calculé que, dans le cas d’une banque à cheval sur plusieurs pays (comme l’était Dexia), 126 personnes auront voix au chapitre.

Avant 2025, le Fond européen de garantie sera compartimenté par pays, à hauteur des contributions de chacun, les ressources n’étant ainsi pas du tout mutualisées. Cela ouvre une période de plus de dix ans d’une grande incertitude, pendant laquelle il n’a guère été précisé ce que devront et pourront faire les établissements en difficulté. Ensuite, à quoi serviront exactement les 55 milliards € ? En admettant qu’un établissement puisse en mobiliser 10 à 15 milliards (les interventions du fond seront limitées à 20% en liquidité et 10% en recapitalisation), le total des dettes de BNP Paribas atteignait 1 812 milliards € fin 2012, celui de la Société Générale 1 196 milliards €. Certains observateurs sont allés jusqu’à qualifier l’accord européen de « farce »…

Une farce ? Non pas sans doute mais un grand non-dit. Car au fond tout le monde se fie à autre chose et l’accord européen lui-même parle d’un filet de sécurité, encore indéterminé, pour le fond de garantie, en complément de ses ressources propre. Autre chose ? Les 500 milliards € du MES, auquel l’Espagne a emprunté en 2012, et mieux encore, les LTRO, les prêts directs aux banques de la BCE. Mais ce rôle de sauveur de la BCE ne peut être institué. Ses éventuelles injections de liquidité n’entrent guère en correspondance avec sa mission de stabilité monétaire ! Il y a donc là un non-dit qui jette un éclairage singulier sur la réglementation prudentielle bancaire. Qu’il s’agisse de l’Union bancaire, dont le principal enjeu semble être finalement de mettre la BCE au centre du jeu (premier pilier). Ou qu’il s’agisse même de Bâle III, dont les exigeants ratios de levier et de solvabilité semblent peu à même de prévenir les crises et de les soulager et semblent correspondre davantage à de bonnes pratiques, pour garantir qu’à l’abri des liquidités de la BCE (ou de la Fed dans le cas américain), les banques ne peuvent quand même pas faire n’importe quoi. Le problème, cependant, est qu’un tel système ne rassure pas quant à la solvabilité réelle de chaque établissement (Dexia respectait tout à fait les ratios) et a par ailleurs un coût important pour l’économie dans son ensemble en limitant les crédits. Au fond, la réglementation bancaire semble reposer de manière problématique sur le constat too big to fail des principales banques et donc sur la nécessité de leur éventuel sauvetage public, laquelle doit cependant demeurer un non-dit.

On nous objectera que le récent accord européen instaure justement le principe du bail-in. Alors que le sauvetage des banques a jusqu’ici souvent eu lieu au sein de l’UE au frais des contribuables (bail-out), renflouant les créanciers seniors (dont les investisseurs institutionnels et les autres banques), ceux-ci seront désormais mis à contribution, avec les principaux déposants (à partir de 100 000 €). Pour que le fonds européen de garantie intervienne, en effet, il faudra que les créanciers seniors aient pris leur part des pertes jusqu’à 8% du passif. Ils seront donc les premiers concernés et la disposition devrait se traduire par la fragilisation des banques, dont le refinancement par dette senior sera plus coûteux, puisque plus risqué pour les créanciers. Ce qui aura un impact sur le montant et sur les marges de crédits.

La presse française a presque unanimement souligné que cette disposition, comparable à celle prise à Chypre, avait été imposée par l’Allemagne, comme pour punir les pays du Sud de l’Europe et leurs déposants pour leurs « errements » passés, ce qui est assez surprenant car cette disposition (qui s’accompagne d’exemptions pour les déposants PME et particuliers) est comparable à celle de la récente loi bancaire française ! Elle ressemble en fait plutôt à un compromis politique des Etats, entre la volonté d’éviter la faillite de leurs banques et la nécessité d’expliquer à leurs opinions publiques qu’elles ne paieront pas pour les banquiers. Mais, au total, tout ceci risque de n’aboutir qu’à fragiliser plusieurs établissements, sans éviter que l’argent public soit appelé en filet de sécurité.

Vue de Paris, l’Union bancaire européenne a été largement sabotée par des Allemands refusant de jouer le jeu européen ; refusant que les contribuables allemands aient à payer pour sauver les banques d’autres pays, signe de mauvaise camaraderie européenne s’il en est. Mais peut-être peut-on considérer aussi bien que le jeu européen de la France a, encore une fois, échoué. Supportant mal de se retrouver dans un Système Monétaire Européen devenu une zone mark, la France a ardemment plaidé pour une monnaie unique dont la gestion commune lui redonnerait, pensait-elle, une voix politiquement prépondérante. Plutôt que de dépendre, pour l’éventuel sauvetage de ses banques, d’une BCE ou d’un MES largement sous influence allemande, la France a défendu l’idée d’une Union bancaire européenne au sein de laquelle elle parlerait d’égal à égal avec son voisin – lequel a finalement imposé ses conditions. De sorte qu’apparaît aujourd’hui un non-dit difficile à accepter sans doute : avec l’Union bancaire européenne telle qu’elle vient d’être dessinée, une certaine idée communautaire a clairement montré ses limites.

Guillaume ALMERAS/Score Advisor

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