La BRRD (Bank Recovery and Resolution Directive), adoptée définitivement par le Parlement européen le 15 avril 2014, a été transposée en droit français par une Ordonnance du 21 août 2015. Elle entrera en vigueur le 1er janvier 2016. Les deux principales orientations de cette Directive, annoncées depuis plusieurs années, visent 1) à éviter le renflouement aux frais des contribuables (bail-out) des banques en cessation de paiement et 2) à mieux protéger les déposants. Pourtant, les articles qui se multiplient en ce moment à ce sujet donnent à entendre un son tout différent. « Les banques programment le vol de leurs clients », lit-on en gros titre dans le courrier des lecteurs de Marianne. Une « loi irresponsable », une « folie », lit-on encore sur le Blog du Cercle des économistes. Qui croire ?
En 2010, le G 20 s’est accordé sur la mise en place de mécanismes de liquidation ou de sauvetage des banques qui ne fassent pas appel à l’argent public. Dis plus clairement : les contribuables ne devront plus payer pour les risques inconsidérés pris par des banques. La BRRD n’est que la traduction, au plan européen, de ces décisions. Elle participe au Mécanisme de résolution unique qui doit être mis en place dans le cadre de l’Union bancaire européenne.
Avec cette Directive, les autorités réglementaires acquièrent la possibilité de mettre en place un renflouement interne (bail-in), c’est-à-dire d’effacer certaines créances d’un établissement en difficultés pour éponger ses pertes. En d’autres termes, en cas de défaut d’une banque, ses créanciers seront appelés à hauteur de leurs avoirs pour combler les pertes – tous ses créanciers, ce qui recouvre donc les déposants, personnes morales ou privées, et non seulement les actionnaires et porteurs de dettes subordonnées. Toutefois, en cas de faillite, tous les dépôts seront remboursés jusqu’à hauteur de 100 000 € ; en France par un Fonds de garantie et de résolution (FGDR), alimenté par les cotisations des banques.
Aux USA, la loi Dodd-Frank a retenu des orientations similaires et la Fed a ainsi abandonné ces dernières semaines son rôle de prêteur en dernier ressort des banques en difficulté (un rôle que la BCE n’a pas, statutairement, à exercer).
Il s’agit surtout d’éviter la situation qui, dans les suites de la crise de 2008, en Espagne ou en Irlande, avait vu les créanciers seniors (investisseurs institutionnels, banques) être remboursés aux frais des contribuables européens (on voulait, avait-on alors avancé, éviter de créer des foyers de contagion financière). Toutefois, comme nous le signalions alors que la Directive n’était encore qu’en discussion, les nouvelles dispositions n’interdisent pas strictement la possibilité de ménager certains créanciers seniors, pas davantage qu’elles n’empêchent les Etats d’intervenir en dernier ressort – sans parler du sauvetage des banques en peine de refinancement que la BCE est à même d’organiser à travers ses LTRO. On ne peut donc dire que, demain, les banques européennes pourront faire faillite dans la complète indifférence des pouvoirs publics.
Dès lors, faut-il vraiment en venir à parler de spoliation des déposants ? Comme si les banques, avec la complicité des Etats et de l’UE, s’apprêtaient à faire leurs poches ! Souvent mieux inspirés, les Econoclastes accusent nos gouvernants de « haute trahison » !
Derrière ces accusations, on en vient à se demander si, très basiquement, le fonctionnement même des banques est bien compris. Car déposer de l’argent ou des valeurs en banque n’est jamais sans risque ! Les bijoux mis dans un coffre peuvent être dérobés. L’argent est prêté (c’est parce qu’il y a de l’épargne qu’il y a du crédit !) et non conservé dans un compte séquestre. Il peut donc être perdu (la banque étant dans l’incapacité de le rendre) si les retraits sont trop nombreux, si ceux à qui l’argent a été prêté font défaut et si la banque ne parvient plus à se refinancer. Ces réalités sont vieilles comme les banques et ce n’est pas parce que la BRRD a été définie que l’argent des déposants est désormais en péril en cas de faillite d’une banque ! Cet argent, la BRRD a au contraire pour objet de mieux le protéger.
Tout dépend en effet des garanties dont disposent les épargnants – c’est ainsi que le FDIC, un fonds interbancaire de garantie des dépôts, fut mis sur pieds aux USA après la crise de 1929.
Or, de ce point de vue, la BRRD représente une véritable avancée car, avant elle, il n’existait rien que d’assez flou, en France notamment ; un Fonds conventionnel d’indemnisation géré par l’Association française des banques, n’ayant aucune autonomie juridique.
En 1994, une première Directive (transposée en France en 1999), veillant à harmoniser les dispositions des différents pays européens a imposé que tous les dépôts soient garantis jusqu’à hauteur de 20 000 € et remboursés dans les trois mois suivant leur indisponibilité. En 2009, le montant garanti a été porté à 100 000 € et le délai de remboursement à 20 jours – la BRRD le ramène à 7 jours (objectif à 2024), allège les formalités administratives transfrontières pour les déposants, assure la couverture des dépôts dans toutes les devises et oblige à une meilleure information des déposants. Des dispositions sont prises pour les dépôts exceptionnels (liés à la vente d’un bien immobilier par exemple). Les comptes sur livrets font l’objet d’une garantie spécifique.
En France, la dernière loi bancaire a créé le FDGR, une personne morale de droit privé, qui est actionné par l’ACPR, y compris à titre préventif. Un fonds européen de garantie était prévu. Les Allemands s’y opposent. Ils l’ont encore rappelé en septembre dernier et beaucoup s’appuient sur cela pour dire que la BDDR n’est qu’un leurre. Les déposants, assurent-ils, seront spoliés jusqu’au dernier € ! L’exemple de Chypre en 2013 et la ponction qui avait été faite alors sur les comptes des gros déposants sont invoqués en boucle, sans que la question ne soit jamais posée : ces gros déposants ont-ils davantage perdu ainsi que si l’établissement qui gérait leurs fonds avait purement et simplement fait faillite ?
Mais rien n’y fera sans doute. Quand le contribuable rembourse les créanciers, c’est un scandale. Quand ces créanciers sont mis à contribution, c’est encore un scandale. Que l’Etat ne soit pas là pour rembourser tout le monde, c’est toujours un scandale (y compris pour des observateurs qui se proclament par ailleurs libéraux). On accuse bien entendu le lobby bancaire, quoique certains réalisent quand même que celui-ci serait en l’occurrence bien idiot de s’en prendre à la garantie des dépôts – quelle banque voudrait fonctionner avec des déposants apeurés, prêts à lui retirer leurs fonds à tout moment ? On accuse alors les eurocrates, les gouvernements. On parle de « déni de démocratie » dans le fait que la BRRD ait été transposée en France sous la forme d’une ordonnance au creux de l’été 2015.
On ne croit plus rien ainsi ! On doute de tout. Et d’abord des moyens dont dispose le FDGR (assez sommaires pour le moment, il faut le reconnaître). Et l’on réclame une séparation stricte des activités bancaires, ce grand mirage qui devrait tout régler.
Pour le régulateur, une telle situation est désastreuse. Qu’importe le bien fondé d’une réglementation si, par défiance ou incompréhension, elle est reçue à l’envers de ce qu’elle vise ?
Mais à qui la faute ? Fondés sur des principes discutables (approche statistique, rejet de la règle comptable de prudence dans le calcul des résultats, …) les réglementations de Bâle et les IFRS ont rendu les activités bancaires largement illisibles, même pour les connaisseurs. Leur complexité requiert en effet une spécialisation extrême (sans assurer pour autant que toute dissimulation soit impossible, notamment à travers les modèles de pondération des risques). Faute d’avoir su clairement expliquer ses enjeux et ses intentions, la réglementation sur la résolution des défauts bancaires est aujourd’hui, on le voit, pratiquement inaudible. Or c’est très grave ! Si l’idée se répand que les dépôts bancaires ne sont plus garantis, de véritables paniques seront susceptibles d’apparaître, demain, au moindre incident. Quand une réglementation devient plus dangereuse que le risque qu’elle tente de juguler… il est peut-être temps de revoir un certain nombre de choses !
Guillaume ALMERAS/Score Advisor
